Responsabilidad patrimonial del Estado legislador

Sumario: 1. Justificación del tema. 2. Fundamento constitucional de la responsabilidad estatal. 3. Acercamiento al concepto del Estado legislador. 4. Definición conceptual y jurisprudencial del sistema normativo de fuentes en El Salvador. 5. Aplicación práctica de la responsabilidad del Estado legislador en el derecho comparado. 6. Viabilidad de la institución en el sistema legal salvadoreño. 8. Conclusión.

1.  Justificación del tema.

Desde que en 1873 el Consejo de Estado Francés emitiera el Fallo Blanco el tópico de la responsabilidad estatal se ha asimilado con responsabilidad patrimonial de la Administración Pública[1].

Ahora bien, aunque de hecho la responsabilidad pecuniaria del Estado se genera a partir de actuaciones, hechos u omisiones realizadas por la Administración Pública, ello no excluye la exigencia de responsabilidad a otros órganos del Estado[2].

Ciertamente, si el fundamento de la responsabilidad patrimonial de la Administración se funda en una lesión causada a la esfera jurídica de los particulares, debe admitirse que tal circunstancia no sólo se perfila en el ejercicio de la función administrativa sino también cuando se materializan las funciones jurisdiccional y legislativa del Estado.

Es por ello que la Sala de lo Constitucional afirma que en un Estado de Derecho rige la sujeción de “todos los poderes públicos” al ordenamiento jurídico y, por ende, cada uno de ellos debe responder por las arbitrariedades en que incurran[3]. De allí la importancia de analizar el grado de responsabilidad del Estado en la producción de normas jurídicas generales[4].   

2.  Fundamento constitucional de la responsabilidad estatal.

El artículo 245 de la Constitución dispone que “Los funcionarios y empleados públicos responderán personalmente y el Estado subsidiariamente, por los daños materiales o morales que causaren a consecuencia de la violación a los derechos consagrados en esta Constitución”.

Al respecto, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que “la responsabilidad de los funcionarios del Estado originada en los daños que causare el ejercicio de las atribuciones de los primeros, es una de las grandes conquistas de la democracia, y de inexorable existencia en el Estado Constitucional de Derecho, pues significa la sujeción del poder público al imperio del Derecho[5]”. 

En la exposición de motivos de la Constitución vigente la Comisión redactora indicó que la responsabilidad de los funcionarios públicos debía establecerse claramente como personal, de manera que pudiesen ser demandados para resarcir los daños materiales o morales que causen consecuencia de la violación de los derechos constitucionales. Añadió que la aplicación del referido principio serviría en mucho a la causa del imperio del derecho[6].

El precepto constitucional invocado regula, pues una responsabilidad patrimonial de orden personal, no institucional, exigible directamente de los funcionarios públicos y sólo de forma subsidiaria al Estado. Como tal, se trata de una responsabilidad eminentemente subjetiva que abarca todo tipo de daños materiales o morales y sólo procede cuando se produzca una vulneración de derechos constitucionales, no de otro tipo de derechos.

Asimismo, si bien el artículo 245 de la Constitución prevé una responsabilidad subsidiaria para el Estado no debe inducir a confusión en cuanto a la naturaleza jurídica de la responsabilidad a la que se refiere. Su carácter personal y subjetivo, a pesar de la regla de subsidiariedad que pregona, se mantiene, puesto que su causa sigue siendo la misma: la conducta dolosa o culposa de un funcionario público. No se trata, entonces, de que, cuando la pretensión contra el funcionario no prospere, el art. 245 de la Cn. habilite a plantearla en contra del Estado. Más bien, posibilita que, en aquellos casos en los que dentro de la fase de ejecución del proceso en cuestión se constata que el funcionario no posee suficientes bienes para pagar, el Estado adopte la posición de garante, asumiendo el pago de dicha obligación —lo que, en principio, no le correspondía—.

A diferencia de la responsabilidad personal regulada en el aludido art. 245, la responsabilidad patrimonial del Estado es de carácter institucional, predominantemente objetiva y no se limita a los supuestos de vulneración de derechos constitucionales. Así, su finalidad es garantizar el patrimonio de toda persona (arts. 2 inc. 1° y 103 inc. 1° Cn.) y se centra en la existencia de un daño antijurídico, esto es, uno que los particulares no tienen el deber jurídico de soportar.

En ese sentido, la Sala de lo Constitucional indica que cuando una persona es víctima de un daño antijurídico por parte del Estado, “queda a su opción si demanda al funcionario público por vulneración de sus derechos constitucionales o al Estado por una lesión sufrida en ocasión del funcionamiento de la Administración. En este último caso, si resulta condenado el Estado, pero existió dolo o culpa en la actuación del funcionario involucrado, el primero puede incoar contra el segundo un proceso para el reembolso[7]”.

Añade que, aún cuando la Constitución solo prevé expresamente dos tipos de responsabilidades del Estado —las prescritas en los arts. 17 inc. 2° (por retardación de justicia) y 245 de la Cn (por vulneración de los derechos constitucionales)—, las cuales tienen carácter subsidiario, la responsabilidad de éste no se limita a dichos supuestos. En efecto, existe una responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de los servicios públicos, la cual es directa y deriva de una interpretación extensiva del art. 2 inc. 3° de la Cn.

3.  Acercamiento al concepto del Estado legislador.

La concepción del Estado legislador debe abordarse desde una perspectiva objetiva, es decir, lejos de limitarse a un órgano estatal específico –generalmente denominado Parlamento, Cámara, Congreso o Asamblea Legislativa –, se refiere a la actividad estatal concerniente a la emisión de normas de carácter general y abstracto.

Ciertamente, el término ley tiene dos acepciones, desde un punto de vista material, constituye toda norma jurídica con efectos generales; y desde la óptica formal, es el conjunto de normas emanadas de la Asamblea Legislativa, órgano del Estado que primordialmente realiza la función legislativa[8]. En ese sentido, legislador es el ente estatal que legisla, el que forma o prepara las leyes, el que las aprueba, promulga y da fuerza a tales preceptos generales y obligatorios[9].

De lo anterior se deduce que la responsabilidad del Estado por su actividad legislativa “comprende los supuestos derivados de actos normativos emanados del Poder legislativo (leyes en sentido formal), como también los dictados por el Poder Ejecutivo en cuanto impliquen leyes en sentido material[10]”.

En otros términos aunque la función primordial de la Asamblea Legislativa consiste en la elaboración de normas de carácter general, vinculantes para todos los órganos y entes públicos –art. 121 de la Constitución–, esto no significa un “monopolio del poder normativo ya que otros poderes estatales pueden también dictar disposiciones jurídicas; tal es el caso de los reglamentos ejecutivos y la normativa municipal[11]”.

No debe confundirse pues, la responsabilidad del Estado Legislador con la de la Asamblea Legislativa. Aquél es un concepto amplio en el que puede incurrir la Administración Pública, el Órgano Judicial y la Asamblea Legislativa cuando actúen como emisores de normas jurídicas.

En todo caso, la doctrina sostiene que la responsabilidad patrimonial del Estado legislador se perfila bajo las siguientes condiciones: a) toda carga o sacrificio impuesta por una ley no declarada inconstitucional ha de ser soportada por el administrado, quien no obstante podrá reclamar indemnización; y, b) toda ley declarada inconstitucional genera un derecho a indemnización a favor de quienes hayan sido perjudicados por la aplicación de dicha ley[12].

Y es que la obligación de indemnizar, resarcir o compensar, como correlato del reconocimiento de responsabilidad por daños, responde a la necesidad de reparar una situación de trato desigual, o de desventaja, provocada por la ley. Se concentra en los perjuicios incidentales, imprevistos o contingentes, que la aplicación de una ley puede, de hecho, producir a algunas personas. En casos así, un presupuesto principio de igualdad ante las cargas públicas quebrado por la ley que, sin pretenderlo, perjudica de manera especial y grave a unos pocos, justifica la demanda de indemnización[13].

4.    Definición conceptual y jurisprudencial del sistema de fuentes normativo en El Salvador.

Por fuente del Derecho se entiende todo acto o hecho creador de normas jurídicas. La fuente principal del ordenamiento jurídico es la Constitución, pues por su calidad de norma suprema emanada de la potestad constituyente derivan de ella las normas restantes[14].

Esto significa que en nuestro país rige un concepto jurídico-normativo de Constitución, es decir, la noción de Constitución como norma jurídica superior[15]. Así lo confirma el art. 246 de su mismo texto, el cual indica que “La Constitución prevalecerá sobre todas las leyes y reglamentos. El interés público tiene primacía sobre el interés privado”.

Ciertamente, las disposiciones constitucionales tienen características propias y peculiares y, además, están dotadas de una posición jerárquica superior al resto de normas que integran el ordenamiento jurídico.

Esto, en términos de la Sala de lo Constitucional, obedece a que la Constitución es la expresión jurídica de la soberanía y por eso no puede ser únicamente un conjunto de normas que forman parte del ordenamiento jurídico, sino que tal cuerpo de normas es precisamente el primero y el fundamental de dicho ordenamiento. La supremacía constitucional –añade– radica entonces en la legitimidad política cualificada de la Constitución, como emanación directa del Poder Constituyente y como racionalización del poder soberano del pueblo para controlar –y, por tanto, limitar– a los poderes constituidos, con el fin ulterior de garantizar la libertad de los titulares de dicha soberanía[16].

Es así como la actividad del Estado, en todas sus dimensiones, se debe desarrollar según las normas jurídico-constitucionales racionalmente establecidas. En consecuencia, “la Constitución aparece como fundamento del Estado de Derecho y como supuesto de la legitimidad de los órganos e instituciones estatales[17]”.

La responsabilidad del Estado legislador inicia por el respeto a la jerarquía normativa y, por supuesto, a la supremacía constitucional. Toda norma infraconstitucional debe dictarse con apego a la ley primaria. Este es uno de los límites fijados para la producción normativa[18].

Claro está que la Constitución representa el acta fundacional del Estado o el punto a partir del cual se establece la orientación que han de seguir los sujetos encargados de ejercer las atribuciones por ella conferidas –entes del Estado–, lo cual, en definitiva incluye la potestad de legislar.

5.    Aplicación práctica de la responsabilidad del Estado Legislador en el derecho  comparado.

En Francia, cuna de la responsabilidad estatal, la obligación de reparar el daño producido por el legislador es una figura de evidente construcción jurisprudencial que se enfoca en la situación de desigualdad provocada por la norma legal que repercute perjudicialmente sobre un individuo respecto del resto de la colectividad [19].

Esta suerte de responsabilidad fue abordada por primera vez en el caso La Fleurette, del 14 de enero de 1938. El Consejo de Estado conoció el caso de la sociedad así nominada, la cual fabricaba un producto llamado Gradine –una crema compuesta por leche, aceite de maní y crema de huevo– y el Estado había decidido proteger los productos lácteos mediante la Ley del 29 de junio de 1934, prohibiendo producción alguna que no proviniese exclusivamente de la leche. Esto obligó a La Fleurette al cierre de operaciones.

El Consejo dirimió la contienda iniciada, condenando al Estado Francés a una indemnización por las consecuencias de expresado acto legislativo. Al respecto dijo que “…nada, ni el texto mismo de la ley o en sus antecedentes, ni dentro de las circunstancias del asunto, permiten pensar que el legislador ha querido hacer soportar al interesado una carga que no le incumbía normalmente; esta carga, que fue creada dentro del contexto general, debe ser soportada por la colectividad[20]…”.

Cabe destacar que a juicio del Consejo de Estado el hecho de que la indemnización no estuviera consagrada en la ley impugnada no podía ser un obstáculo para que los perjuicios ocasionados al demandante fueran resarcidos.

Y es que esta clase de responsabilidad se origina como consecuencia de la expedición de una ley que recae sobre una persona o grupo de personas en específico, precisamente por lo que dispone, aspecto que, al estudiar la responsabilidad del Legislador por el hecho de las leyes, nos sitúa en un campo limitado, pues en principio se podría pensar que dicha responsabilidad no es para leyes de carácter general, impersonal, abstractas o dirigidas a una comunidad indeterminada en número, sino aquellas que generan un daño como consecuencia del rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas, daño en el cual los sujetos afectados pueden ser identificados[21].

En Colombia, en cambio, la Constitución establece expresamente el principio de responsabilidad para todos los poderes públicos. El artículo 90 determina que “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Sin perjuicio de ello, ha sido la jurisprudencia la que ha abordado de manera puntual la responsabilidad del Estado legislador como sistema de imputación patrimonial[22].

 En España, la responsabilidad del Estado legislador se encuentra actualmente regulada en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Conforme a su apartado 3, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las lesiones sufridas en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria que no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que estos especifiquen. Asimismo, la Ley contempla expresamente la responsabilidad del Estado legislador cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional o de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, siempre que concurran los requisitos establecidos en los apartados 4 y 5 del mismo artículo. Por tanto, el régimen español vigente no circunscribe la responsabilidad legislativa a aquellos supuestos en los que el propio legislador haya previsto expresamente la indemnización, sino que configura también determinados supuestos de responsabilidad derivados de la declaración de inconstitucionalidad de la norma o de su contradicción con el Derecho de la Unión Europea.

Adicionalmente, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha admitido la responsabilidad patrimonial de los daños derivados de leyes formalmente inconstitucionales.

En República Dominicana, por su parte, la Constitución no contiene normas que se refieran al tema de la responsabilidad del legislador de manera directa. Tampoco se ha condenado al Estado a pagar una indemnización por esta causa. Es un tema cuyo reconocimiento por los distintos ordenamientos jurídicos ha sido muy difícil[23]. Aunque no exista un marco legal directo sobre el tema, entendemos que la responsabilidad del Estado legislador tiene respaldo implícito en el artículo 148 de la Constitución, que establece la responsabilidad civil de las personas jurídicas de derecho público. En efecto, dicho texto se refiere a todos los poderes públicos en general para garantizar que, bajo el imperio de la Constitución, no haya ningún poder público exento e inmune a los controles que la propia Constitución organiza. A través de tales controles y de los procedimientos legales prescritos al efecto se podrá exigir a los titulares de los cargos y funciones públicas y a los entes y órganos en que aquellos se integren aquella responsabilidad que en cada caso proceda, incluyendo la responsabilidad del Estado legislador dominicano[24].

6.    Viabilidad de la institución en el sistema legal salvadoreño.

El artículo 245 de la Constitución –anteriormente invocado– establece un principio de responsabilidad para los funcionarios y poderes públicos sin efectuar ningún tipo de exclusión al respecto.

Previo a la entrada en vigor de la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA), el art. 2 de la derogada Ley de Reclamaciones Pecuniarias de Extranjeros y Nacionales contra la Nación –que estuvo vigente desde junio de 1910 y fue derogada por dicha ley– aludía escuetamente al derecho de toda persona de “obtener indemnización pecuniaria de la Nación, por daños, perjuicios, expropiaciones, despojo o cualquiera otro acto violatorio de un derecho, ejecutado en su persona o bienes, por alguna autoridad o funcionario que obre en el carácter de tal” (el subrayado es propio).

A partir de febrero de 2019 la responsabilidad patrimonial se encuentra desarrollada principalmente en la LPA, cuyo artículo 1 incluye expresamente entre su objeto la regulación del régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y de sus funcionarios. A diferencia del régimen anterior, la LPA establece un marco general para la reclamación de indemnizaciones derivadas de actuaciones u omisiones administrativas, extendiendo el concepto de Administración o cualquier entidad estatal que ejerza, ordinaria o excepcionalmente, potestades sujetas al derecho administrativo.

El artículo 55 de la LPA reconoce a los particulares el derecho a ser indemnizados por la Administración Pública por las lesiones que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de aquella. La disposición configura, además, la responsabilidad del Estado como institucional y predominantemente objetiva, sin perjuicio de las reglas especiales aplicables cuando se trate de violaciones a derechos constitucionales.

Sin embargo, la normativa actual no contiene una regulación específica de la denominada responsabilidad del Estado legislador. Ciertamente, el ámbito de la LPA se extiende a los órganos Legislativo y Judicial, así como a otras instituciones públicas, distintas de la tradicional Administración Pública, pero únicamente cuando de forma excepcional ejerzan potestades sujetas al Derecho Administrativo, lo que resulta incompatible con la función normativa encomendada por la Constitución al legislador. En ese sentido, la inclusión del Órgano Legislativo en el ámbito subjetivo de la LPA no supone, por sí misma, que la responsabilidad patrimonial prevista en dicha ley comprenda los daños derivados del ejercicio de la función legislativa en sentido estricto, por no tratarse de una potestad sujeta al derecho administrativo. La responsabilidad patrimonial regulada por la LPA se articula, fundamentalmente, en torno a actuaciones u omisiones administrativas.

La LPA tampoco establece un régimen específico para la reparación de los daños ocasionados por la aplicación de una ley posteriormente declarada inconstitucional. Su artículo 55 dispone, además, que la anulación en vía administrativa o judicial de los actos o disposiciones administrativas no genera, por sí misma, derecho a indemnización. Esta previsión confirma que el régimen de responsabilidad patrimonial de la LPA se encuentra vinculado a la actividad administrativa y no configura expresamente una responsabilidad patrimonial general por el ejercicio de la función legislativa.

Asimismo, a diferencia del amparo estimatorio[25], la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma no deja expedita la posibilidad de recibir una indemnización por los daños y perjuicios causados durante la vigencia de la norma que resulta contraria al texto constitucional[26]. Más aún, en algunos precedentes la Sala ha expresado que declarar una norma inconstitucional no genera para el Estado ni siquiera la obligación de devolver las tasas o tributos obtenidos durante su vigencia[27].

Ahora bien, el ordenamiento salvadoreño sí contempla mecanismos de reparación vinculados a la actuación administrativa que pueden aproximarse, aunque no son equiparables, a una responsabilidad derivada de la producción normativa. La LPA regula expresamente el procedimiento para reclamar daños y perjuicios. Conforme al artículo 62, la reclamación se tramita en sede administrativa y, salvo disposición legal en contrario, corresponde instruirla y resolverla a la máxima autoridad de la institución contra la cual se formula. La resolución debe pronunciarse sobre la existencia de la relación de causalidad entre la actuación administrativa y la lesión producida y, cuando corresponda, sobre la valoración del daño y la cuantía de la indemnización.

Por otra parte, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA) regula la impugnación judicial fundada, entre otro tipo de pretensiones, en la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y de los concesionarios derivadas de actuaciones u omisiones sujetas al Derecho Administrativo. En este ámbito debe distinguirse entre el control de disposiciones generales dictadas por la Administración y el control de la ley formal emanada de la Asamblea Legislativa.

Según el diseño dispuesto por el legislador las disposiciones generales dictadas por la Administración Pública no pueden ser objeto de impugnación directa, sino que su cuestionamiento puede efectuarse sólo indirectamente mediante la impugnación del acto administrativo de aplicación, cuando se alegue la ilegalidad de la disposición general. Desde luego, aunque ontológicamente en ambos casos nos encontramos en presencia de la creación de normas generales y abstractas, y por tanto, de función materialmente legislativa, la posibilidad de reclamar responsabilidad patrimonial por actuaciones administrativas que supongan la aplicación de normas administrativas ilegales no puede extenderse, sin una habilitación normativa específica, hasta configurar una responsabilidad patrimonial del Estado por la mera emisión de leyes, principalmente por la discrecionalidad imbíbita en la libertad de configuración del legislador, cuyo único límite es el texto constitucional.

En consecuencia, aunque el ordenamiento salvadoreño reconoce actualmente un régimen general de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y de sus funcionarios, este no contiene una regulación expresa y sistemática de la responsabilidad del Estado legislador. La LPA representa, ciertamente, un avance significativo al establecer un régimen general de reparación frente a los daños derivados de la actividad administrativa; sin embargo, permanece abierta la cuestión relativa al régimen jurídico aplicable a los daños antijurídicos ocasionados específicamente por la actividad legislativa, particularmente cuando una norma con rango de ley sea posteriormente declarada incompatible con la Constitución. En este sentido, la ausencia de una regulación específica de la responsabilidad del Estado legislador constituye todavía un espacio susceptible de desarrollo legislativo y doctrinal.

Sin perjuicio de lo anterior, resulta relevante la sentencia de la Sala de lo Constitucional del 4-IV-2014, dictada en el proceso de inconstitucionalidad con ref. 388-2010, en la que se precisó que en el caso de los actos legislativos declarados inconstitucionales, los daños antijurídicos pueden ser resarcidos mediante una acción indemnizatoria promovida directamente contra el Estado, con fundamento en el artículo 2 inciso 3º de la Constitución. Adicionalmente, la Sala señaló que, en el caso de los diputados de la Asamblea Legislativa, la inviolabilidad parlamentaria prevista en el artículo 125 de la Constitución impide dirigir contra ellos una responsabilidad personal por sus opiniones o votos, pero no excluye la posibilidad de exigir directamente al Estado la responsabilidad patrimonial derivada de la actividad legislativa.

7.  Conclusión

La responsabilidad patrimonial del Estado legislador constituye una manifestación de la sujeción de los poderes públicos al Estado constitucional de Derecho, en cuanto impide que el ejercicio de la potestad normativa quede, por sí mismo, al margen de las consecuencias jurídicas derivadas de la lesión antijurídica de derechos. Desde esta perspectiva, la ausencia de una regulación legislativa específica no necesariamente supone la existencia de un ámbito de inmunidad frente al resarcimiento de los daños ocasionados por la actividad normativa estatal.

En el Derecho comparado se observan diversos modelos de responsabilidad por la actividad normativa del Estado, aunque sus fundamentos, requisitos y alcances difieren según cada ordenamiento. En El Salvador, si bien no existe una regulación legal sistemática y específica de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la posibilidad de exigir responsabilidad por los daños derivados de disposiciones generales y abstractas declaradas inconstitucionales. 

El artículo 245 de la Constitución debe ser distinguido del régimen de responsabilidad patrimonial institucional del Estado. El primero establece una responsabilidad personal y subjetiva de los funcionarios y empleados públicos por los daños materiales o morales que causen como consecuencia de la violación de derechos constitucionales, correspondiendo al Estado una responsabilidad subsidiaria. La jurisprudencia constitucional ha diferenciado esta responsabilidad de aquella que recae directamente sobre el Estado por los daños ocasionados como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de las funciones estatales, cuyo fundamento ha situado en el artículo 2 inciso 3.º de la Constitución.

Por consiguiente, aunque el ordenamiento jurídico salvadoreño carece de una regulación normativa que reconozca la responsabilidad del Estado legislador, existe un reconocimiento jurisprudencial de dicha responsabilidad, aunque no se encuentre desarrollada mediante un régimen legal general y sistemático. En particular, la jurisprudencia ha admitido la posibilidad de promover una acción indemnizatoria directa contra el Estado cuando una disposición general y abstracta declarada inconstitucional haya ocasionado un daño antijurídico, correspondiendo a la jurisdicción ordinaria determinar la existencia del daño, el nexo causal y la antijuridicidad de la actuación normativa.

[1] CASSESE, S., Las bases del Derecho Administrativo, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1994, pp. 70-71. Indica el autor que en el famoso arret Blanco del Consejo de Estado Francés, por primera vez se instauró la responsabilidad del Estado por los daños que éste causara. Este fallo es una de las grandes creaciones de la jurisprudencia francesas y, por ende, un hito en el derecho administrativo continental.

[2] SILVA BASCUÑÁN, A., Tratado de Derecho Constitucional, tomo iv, 2ª ed., Ediciones Jurídica, Santiago de Chile, 1997, p. 365.

[3] Sentencia pronunciada por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el proceso de inconstitucionalidad referencia 19-2012 el 25/VI/2012. En concreto, la Sala sostuvo que la Constitución vincula a todos los poderes públicos, incluido el Legislativo, quien no puede emitir actos normativos abstractos y concretos contrarios a los preceptos constitucionales. Lo anterior configura la esencia del Estado Constitucional de Derecho, que se caracteriza, entre otros aspectos, por la primacía de la Constitución sobre los tratados, las leyes secundarias y otros actos de los poderes públicos.

[4] ALONSO GARCÍA, M. y LEIVA RAMÍREZ, E., “La responsabilidad del Estado por la actividad del Legislador”, Revista Derecho Del Estado, (29), 145-173. La irresponsabilidad del Estado por los daños causados por la legislación ha sido admitida durante mucho tiempo como un dogma. No fue sino hasta el siglo XX que comenzó a admitirse la posibilidad de que el Estado esté obligado a reparar los daños ocasionados por actuaciones u omisiones imputables a las ramas legislativa y judicial.

[5] Sentencia pronunciada en el proceso de amparo 489-2005, el 3/VII/2006. Tal criterio fue retomado por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema en la sentencia dictada en el proceso 350-2011 el 9/XI/2011.

[6] Comisión de estudio del proyecto de Constitución, “Informe Único”, San Salvador, 22 de julio de 1983.

[7] Sentencia pronunciada en el proceso de amparo ref. 51-2011 el 15/II/2013. La Sala determinó que a partir de dicha sentencia, el art. 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales (que contempla la acción civil de indemnización por daños y perjuicios contra el responsable personalmente y en forma subsidiaria contra el Estado), interpretado conforme al art. 245 de la Cn., debe entenderse referido a la responsabilidad personal de los funcionarios públicos. Por ello, -aclaró- cuando un fallo sea estimatorio, con independencia de si es posible o no otorgar un efecto material, se reconocerá el derecho que asiste al amparado para promover, con base en el art. 245 de la Cn., el respectivo proceso de daños directamente en contra del funcionario responsable por la vulneración de sus derechos fundamentales. Y, dentro este proceso, únicamente en el supuesto de que en la fase de ejecución se constate que dicho funcionario no posee suficientes bienes para afrontar el pago de la indemnización, el Estado (o el municipio o la institución oficial autónoma respectivos, según sea el caso), en posición de garante, responderá subsidiariamente de la aludida obligación. Pero dicho reconocimiento en modo alguno es óbice para que el amparado, si así lo considera conveniente, promueva un proceso de daños directamente en contra del Estado por lesiones sufridas en ocasión del funcionamiento normal o anormal de la Administración, con base en el art. 2 inc. 3° Cn.

[8] MENA GUERRA, R., “Una aproximación a las fuentes en el Derecho Administrativo desde la óptica del ordenamiento jurídico salvadoreño”, San Salvador, p. 29.

[9] CABANELLAS, GUILLERMO, “Diccionario Jurídico Elemental”, 11ª ed., Heliasta, Buenos Aires, 1993, p. 182.

[10] ABERASTURY, PEDRO (Dir.), en AA.VV. “”Responsabilidad del Estado”, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2007, p. 125.

[11] Sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el proceso de inconstitucionalidad ref. 22-99 el 8/IV/2003.

[12] GARRIDO FALLA, F. "Sobre la responsabilidad del Estado legislador", en Revista de Derecho Administrativo, No. 118, 1989, p. 52.

[13] CONCEPCIÓN ACOSTA, F., “La responsabilidad del Estado legislador en el ordenamiento jurídico dominicano”, Gaceta Judicial, 1 de enero de 2012.

[14] BERTRAND GALINDO, F., y otros, “Manual de Derecho Constitucional”, t. I, Centro de Investigación y Capacitación, Proyecto de Reforma Judicial, San Salvador, pp. 43 y 44.

[15] MENA GUERRA, R., “Una aproximación a las fuentes en el Derecho Administrativo desde la óptica del ordenamiento jurídico salvadoreño”, San Salvador, p. 29. A consideración del autor la Constitución se concibe desde hace mucho tiempo, como la norma fundamental y primordial del ordenamiento jurídico, por cuanto en ese cuerpo normativo se edifican los elementos esenciales del Estado: su forma y la de su gobierno, sus órganos primarios, los valores y principios básicos. Se regula sustantivamente y se controla adjetivalmente al poder público del Estado, en beneficio de los gobernados.

[16] Sentencia dictada por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el proceso de inconstitucionalidad ref. 71-2012 el 23/X/2013.

[17] Sentencia pronunciada por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el proceso de inconstitucionalidad ref. 8-96 el 30/VI/1999.

[18] La Sala de lo Constitucional sostiene que la Ley Suprema establece una doble limitante para los órganos encargados de la producción normativa: que sólo podrán producir derecho conforme a los procedimientos constitucionales establecidos para tal efecto; y que únicamente podrán formar parte del ordenamiento jurídico aquellas normas que no contraríen el contenido de la Constitución misma. Queda claro, pues, que el ejercicio de la función legislativa no es ilimitado. Sentencia pronunciada en el proceso de inconstitucionalidad ref. 8-96 el 30/VI/1999.

[19] ALONSO GARCÍA, M., “La responsabilidad patrimonial del Estado legislador”, Marcial Pons, Madrid, 1999, p. 45.

[20] MARCEAU, LONG y otros, “Los Grandes Fallos de la Jurisprudencia Administrativa Francesa”, Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, Colombia, 2000, p. 18.  

[21] RUIZ OREJUELA, W., “Responsabilidad del Estado y sus regímenes”, Ecoe Ediciones, Bogotá, 2010,  pp. 167 y 168. Indica que en el caso La Fleurette, la ley estaba orientada a proteger la producción lechera amenazada por una caída de precios; prohibió, entonces, la fabricación de productos susceptibles de reemplazar la leche para determinados usos, prohibición que era identificable a nivel de los productores.

[22] Ídem, p. 251.

[23] CONCEPCIÓN ACOSTA, F., op. cít.

[24] Ibídem.

[25] Según el art. 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales “En la sentencia que concede el amparo, se ordenará a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes del acto reclamado. Si éste se hubiere ejecutado en todo o en parte, de un modo irremediable, habrá lugar a la acción civil de indemnización por daños y perjuicios contra el responsable personalmente y en forma subsidiaria contra el Estado”.

[26] Aunque el art. 10 de la Ley de Procedimientos Constitucionales establezca que las sentencias definitivas emitidas en procesos de inconstitucionalidad son obligatorias, de un modo general, para los órganos del Estado, para sus funcionarios y autoridades y para toda persona natural o jurídica, no se prevé ningún mecanismo de resarcimiento de los perjuicios causados por una norma declarada inconstitucional por la Sala.

[27] De forma ejemplificativa puede reseñarse la sentencia dictada en el proceso de inconstitucional ref. 110-2013 el 26/X/2015 mediante el cual se declaró que el Acuerdo Ejecutivo en el Ramo de Hacienda N.° 1391 que establecía el cobro de una tasa por el servicio migratorio para el trámite del pasaporte ordinario es inconstitucional por violar la reserva de ley. La Sala eximió a la Administración de Tributaria de “devolver las tributaciones obtenidas durante su vigencia; sin embargo, una vez expulsada la normativa del ordenamiento jurídico, el precio establecido por el servicio migratorio no podrá seguir siendo cobrado”. En similar sentido, en la sentencia pronunciada en el proceso de inconstitucionalidad ref. 63-2013 del 7/II/2014, con la cual se declararon inconstitucionales ciertas disposiciones de la Ley Especial para la Constitución del Fondo para la Atención de Víctimas de Accidentes de Tránsito, la Sala enfatizó que “el Estado no podrá exigir el pago del impuesto declarado inconstitucional en esta sentencia, desde el momento en que se adoptó la medida cautelar de suspensión de la vigencia de la ley por parte de esta Sala (…). Y siguiendo la jurisprudencia de esta Sala en materia tributaria, el pago del mencionado impuesto antes de la fecha en que se adoptó la medida cautelar no podrá reclamarse como devolución”.