Gestión inteligente de las compras públicas en El Salvador: Impacto de la inteligencia artificial en la observancia del principio de transparencia

Resumen

Las compras públicas constituyen una actividad especialmente sensible de la Administración Pública, no solo por el volumen de recursos públicos comprometidos, sino porque de su adecuada gestión depende la satisfacción de necesidades colectivas y el funcionamiento de las propias instituciones estatales. En ese contexto, la transparencia constituye un mecanismo indispensable para prevenir irregularidades, facilitar la rendición de cuentas y permitir el escrutinio de las decisiones adoptadas durante el ciclo de contratación. La transformación digital ha modificado sustancialmente la forma en que estos objetivos pueden alcanzarse, pues los sistemas electrónicos permiten documentar procedimientos, asegurar la trazabilidad de las actuaciones, sistematizar información y facilitar la supervisión.

El desarrollo de la inteligencia artificial abre una etapa adicional al posibilitar el análisis automatizado de grandes volúmenes de datos y la identificación de patrones o anomalías que difícilmente pueden detectarse mediante controles exclusivamente manuales. El presente artículo analiza estas posibilidades desde el régimen salvadoreño de compras públicas, particularmente a partir de las funciones de la Dirección Nacional de Compras Públicas (DINAC) y del Sistema Electrónico de Compras Públicas de El Salvador (COMPRASAL), partiendo de la premisa de que la utilización de nuevas tecnologías puede fortalecer la transparencia si se acompaña de acceso a la información, supervisión institucional, trazabilidad y mecanismos adecuados de control.

1. El principio de transparencia en la gestión de las compras públicas

Por implicar la utilización de recursos estatales, tanto de baja cuantía como de cantidades significativas, las compras gubernamentales constituyen una de las áreas de la actividad administrativa en las que resulta particularmente relevante prevenir conflictos de interés, ventajas indebidas, malversación de fondos y otras manifestaciones de corrupción. Desde la planificación hasta la ejecución y liquidación contractual, la transparencia, la rendición de cuentas y la posibilidad de escrutinio constituyen mecanismos dirigidos a asegurar que los recursos públicos sean utilizados para satisfacer finalidades de interés general. La Organización de los Estados Americanos define las compras públicas como el proceso formal mediante el cual las agencias gubernamentales obtienen bienes y servicios, incluyendo los servicios de construcción u obras públicas. Asimismo, instrumentos internacionales como la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción exigen a los Estados la adopción de sistemas de contratación basados, entre otros elementos, en la publicidad, transparencia, competencia y utilización de criterios objetivos.

La relación entre contratación pública y transparencia no responde únicamente a una aspiración ética. La publicidad de la información permite conocer la manera en que se utilizan los fondos públicos y verificar si las decisiones adoptadas por la Administración responden a las reglas que debían regir cada procedimiento. La falta de publicidad, por el contrario, puede propiciar condiciones para la existencia de componendas, conflictos de interés, ventajas indebidas y otras irregularidades. Por ello, la transparencia y el combate a la corrupción se encuentran estrechamente vinculados con la rectoría y supervisión de las compras gubernamentales, pero también con la participación ciudadana, pues la disponibilidad de información permite complementar los mecanismos institucionales de fiscalización.

La transparencia, sin embargo, no puede confundirse con la simple acumulación o publicación formal de información. Su efectividad presupone que los datos relevantes sean accesibles, comprensibles y susceptibles de verificación, de manera que permitan reconstruir las decisiones adoptadas durante el procedimiento. La publicación de una convocatoria constituye un primer paso, pero resulta insuficiente si posteriormente no puede conocerse cómo se desarrolló el procedimiento, cuáles fueron los criterios utilizados para evaluar las ofertas, las razones que determinaron la adjudicación, las modificaciones producidas durante la ejecución contractual o la forma en que finalmente se emplearon los recursos públicos.

Desde esta perspectiva, la digitalización de las compras ofrece una ventaja relevante: permite pasar de una transparencia esencialmente documental a una transparencia basada en la trazabilidad de las actuaciones, la disponibilidad de datos y las posibilidades de supervisión mediante herramientas tecnológicas.

2. La transformación digital de las compras públicas en El Salvador

La regulación de las compras estatales en el ordenamiento jurídico salvadoreño posee antecedentes históricos que se remontan incluso a la Constitución Política de 1871. Posteriormente se emitieron distintos cuerpos normativos sectoriales hasta que, en el año 2000, la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública estableció durante más de dos décadas el régimen general aplicable a las adquisiciones y contrataciones estatales. En 2023 se produjo una nueva transformación mediante la entrada en vigor de la Ley de Compras Públicas (LCP), complementada por la Ley de Creación de la Dirección Nacional de Compras Públicas y su normativa reglamentaria.

Uno de los principales elementos del nuevo régimen es la instauración de la DINAC como ente rector de las compras públicas, a la que se atribuyen competencias vinculadas con la organización, planificación, regulación, vigilancia, supervisión, fiscalización, modernización y control del funcionamiento de las compras públicas. La ley le encomienda, además, la administración de COMPRASAL y le confiere facultades para emitir lineamientos generales y documentos estándar, asesorar y capacitar a los actores del Sistema Nacional de Compras Públicas y verificar el cumplimiento de la normativa aplicable por parte de las instituciones contratantes.

La transformación operada no es exclusivamente normativa. La LCP incorpora la tecnología como un componente estructural de la gestión de las compras y configura a COMPRASAL como una plataforma informática centralizada para gestionar las operaciones derivadas de los procedimientos sometidos a dicho régimen. De esta forma, la información generada durante el ciclo de contratación puede integrarse progresivamente en un expediente electrónico, permitiendo la interacción entre instituciones públicas y proveedores y facilitando, al mismo tiempo, las actividades de seguimiento y supervisión de la DINAC.

Debe precisarse que actualmente no resulta correcto sostener que COMPRASAL carece por completo de mecanismos públicos de consulta. El portal permite consultar, entre otras funcionalidades, oportunidades de negocio y registros de adjudicaciones sin necesidad de autenticación. La discusión relevante es más específica y se refiere al grado de publicidad y accesibilidad de la información y documentación que integra los expedientes de contratación. Desde la perspectiva del principio de transparencia, el objetivo debería consistir en permitir el conocimiento suficiente del procedimiento y de las razones de las decisiones adoptadas, preservando al mismo tiempo aquella información que legalmente tenga carácter reservado o confidencial.

El desafío de la contratación electrónica ya no consiste, por tanto, exclusivamente en digitalizar los procedimientos. La cuestión central es determinar cómo puede aprovecharse la información generada por esa digitalización para mejorar la eficiencia, detectar irregularidades, fortalecer la rendición de cuentas y facilitar la supervisión de un volumen creciente de procedimientos.

3. Inteligencia artificial y su aplicación en las compras públicas

En este escenario cobra relevancia la inteligencia artificial. Su aplicación a las compras públicas puede desarrollarse en distintos niveles, desde la automatización de actividades repetitivas hasta el análisis de grandes cantidades de información para identificar patrones, relaciones o comportamientos anómalos. En las etapas iniciales del ciclo de compra, por ejemplo, las herramientas de inteligencia artificial generativa pueden auxiliar en la preparación de borradores de requerimientos, documentos de solicitud, convocatorias, matrices, comunicaciones u otros documentos estandarizados, reduciendo los tiempos destinados a determinadas actividades administrativas.

Sus posibilidades son, sin embargo, considerablemente más amplias. En un sistema electrónico que concentra información histórica sobre instituciones contratantes, proveedores, precios, procedimientos, adjudicaciones, contratos y modificaciones, la tecnología puede emplearse para comparar información, advertir desviaciones, identificar concentraciones inusuales de adjudicaciones, reconocer variaciones significativas de precios, detectar patrones recurrentes o priorizar determinados procedimientos para su fiscalización. El verdadero potencial de la inteligencia artificial en esta materia no reside únicamente en automatizar documentos, sino en utilizar los datos disponibles para apoyar la supervisión y la toma de decisiones.

La LCP ya atribuye a la DINAC importantes competencias de supervisión. Su artículo 100 le permite verificar los procedimientos y adoptar determinadas medidas cuando identifica irregularidades. Asimismo, el Observatorio de Compras Públicas constituye una herramienta para realizar verificaciones sobre los procesos y la documentación incorporada al sistema. El problema práctico radica en que el volumen de procedimientos y documentos generados puede superar la capacidad de una supervisión exclusivamente manual, circunstancia que justifica explorar modelos de fiscalización apoyados en tecnología.

Una primera etapa ni siquiera requiere necesariamente sistemas complejos de inteligencia artificial. COMPRASAL podría incorporar reglas automatizadas capaces de generar alertas cuando se produzcan determinadas circunstancias previamente parametrizadas: ausencia de documentos obligatorios, utilización de un método de contratación sin la documentación que justifique su procedencia, vencimiento de determinados plazos, inconsistencias entre información registrada o incumplimientos de requisitos formales. A partir de una base de datos suficientemente robusta, la inteligencia artificial podría utilizarse posteriormente para detectar relaciones más complejas y comportamientos atípicos que no respondan a una regla previamente determinada.

A la fecha de este análisis, la documentación institucional consultada permite advertir un proceso de modernización y fortalecimiento tecnológico de la gestión de compras, pero no permite afirmar que COMPRASAL o el Observatorio de Compras Públicas hayan incorporado de manera general un sistema de inteligencia artificial destinado a la supervisión automatizada de los procedimientos. Por ello, su utilización debe plantearse principalmente como una posibilidad de evolución del sistema salvadoreño y no como una realidad plenamente consolidada.

4. Inteligencia artificial, transparencia y límites jurídicos

La incorporación de inteligencia artificial no debe presentarse como una solución automática frente a la corrupción o las deficiencias de la contratación pública. Un sistema tecnológico puede utilizar información incompleta, reproducir errores existentes en los datos, generar falsos positivos o establecer correlaciones que no necesariamente revelen la comisión de una irregularidad. De igual forma, un algoritmo utilizado sin parámetros conocidos o sin mecanismos adecuados de supervisión podría sustituir una forma de opacidad por otra.

La cuestión relevante no consiste únicamente en determinar cuánto puede automatizarse, sino qué actividades pueden ser legítimamente apoyadas mediante inteligencia artificial, qué información utilizarán los sistemas, cuáles serán los criterios para generar una alerta, quién verificará sus resultados y qué consecuencias podrán derivarse de ellos. En materia de compras públicas esta precisión adquiere especial importancia porque una observación tecnológica puede eventualmente conducir a una fiscalización, suspensión de un procedimiento o adopción de otras medidas que incidan sobre instituciones públicas, proveedores y derechos de terceros.

Por ello, la utilización de inteligencia artificial debería configurarse principalmente como una herramienta de apoyo. Un sistema puede identificar que un procedimiento presenta determinadas características atípicas y recomendar su revisión, pero corresponde a los servidores públicos competentes analizar los hechos, contrastar la información, ejercer las potestades conferidas por el ordenamiento y asumir la responsabilidad por la decisión adoptada. La tecnología debe servir al procedimiento administrativo y a sus garantías, no sustituirlos.

Cualquier incorporación de estas herramientas debería considerar, al menos, la calidad y trazabilidad de los datos utilizados, la definición de los factores que generan alertas, la posibilidad de auditar el funcionamiento del sistema, la intervención humana en la valoración de sus resultados, la protección de datos personales e información confidencial y la documentación de las decisiones que se adopten a partir de sus resultados. Asimismo, debe preservarse la posibilidad de explicar razonablemente por qué un determinado proceso fue identificado como riesgoso.

Estas cautelas son igualmente aplicables al uso de inteligencia artificial generativa para elaborar documentos de contratación. Una herramienta puede facilitar la preparación de un borrador de especificaciones técnicas o de un documento de solicitud, pero el resultado debe ser sometido necesariamente a revisión técnica y jurídica. Las especificaciones condicionan la participación de potenciales ofertantes y pueden incidir directamente en la competencia, de manera que una automatización deficiente podría incorporar errores, restricciones injustificadas o condiciones que no respondan a las necesidades reales de la institución contratante.

En consecuencia, la eficiencia proporcionada por la inteligencia artificial solo resulta compatible con la contratación pública si su utilización mantiene la legalidad, objetividad, competencia, igualdad y transparencia que deben regir los procedimientos.

5. Hacia una gestión inteligente de las compras públicas

Una primera línea de acción consiste en fortalecer la transparencia mediante información accesible, estructurada y susceptible de análisis. COMPRASAL debería continuar evolucionando hacia una plataforma que permita conocer no solamente la existencia de una convocatoria y su resultado, sino también la información necesaria para comprender el desarrollo del ciclo de contratación, dentro de los límites establecidos para la información reservada y confidencial. La utilidad pública de los datos aumenta cuando pueden realizarse búsquedas, comparaciones y análisis sin exigir al ciudadano conocimientos técnicos especializados. En esta misma línea resulta relevante facilitar la sistematización y consulta de los criterios contenidos en las resoluciones del Tribunal de Apelaciones de Compras Públicas, pues su conocimiento contribuye a la seguridad jurídica y a la aplicación uniforme del régimen de contratación.

Una segunda línea consiste en desarrollar progresivamente un modelo de supervisión basado en riesgos. La totalidad de los procesos de compra no presenta necesariamente el mismo nivel de exposición a irregularidades, por lo que la información contenida en COMPRASAL puede utilizarse para establecer indicadores que permitan priorizar la actividad fiscalizadora. El monto de una contratación, el método empleado, la existencia de un único ofertante, la reiteración de adjudicaciones, las modificaciones contractuales, el comportamiento histórico de determinados proveedores o la ausencia de documentación podrían integrarse, entre otras variables, en mecanismos destinados a orientar la supervisión.

La inteligencia artificial puede desempeñar una función particularmente relevante en esta segunda línea. Conforme aumenten la cantidad y calidad de la información histórica disponible, podrían desarrollarse modelos capaces de reconocer comportamientos atípicos que no sean fácilmente detectables mediante reglas fijas. La finalidad no debería consistir en que un algoritmo determine la existencia de corrupción, sino en proporcionar a la autoridad elementos adicionales para dirigir sus recursos hacia los casos que ameriten una revisión más profunda.

Una tercera línea se refiere al fortalecimiento de las capacidades institucionales y humanas. Ninguna plataforma tecnológica puede compensar por sí sola la falta de personal especializado, la ausencia de formación continua o una débil cultura de integridad. La modernización tecnológica debe acompañarse de capacitación en compras públicas, análisis de datos, gestión de riesgos, integridad, prevención de conflictos de interés y utilización responsable de herramientas de inteligencia artificial.

En este contexto también adquieren relevancia los sistemas de gestión antisoborno. La planificación institucional reciente de la DINAC continúa haciendo referencia a la norma ISO 37001:2016 dentro de sus acciones vinculadas con el Sistema de Gestión Antisoborno. Sin embargo, a nivel internacional ISO publicó en febrero de 2025 la segunda edición de dicha norma, ISO 37001:2025, que constituye actualmente la edición publicada del estándar internacional. Esta circunstancia debe ser considerada en los procesos de actualización de los sistemas institucionales, distinguiendo las referencias que mantenga el ordenamiento o documentación nacional de la evolución experimentada por el estándar internacional.

6. Conclusiones

La transparencia y el combate a la corrupción constituyen aspectos inherentes a la adecuada gestión de las compras públicas. Las competencias encomendadas a la DINAC no poseen únicamente una dimensión operativa o de constatación del cumplimiento formal de la normativa; su ejercicio incide directamente en la integridad del sistema, la utilización eficiente de los recursos públicos y las posibilidades de rendición de cuentas. En ese escenario, COMPRASAL representa una herramienta fundamental porque concentra información generada a lo largo de los procedimientos y permite desarrollar formas de gestión y supervisión que no eran posibles en un sistema esencialmente documental.

No obstante, la transformación digital no debe medirse exclusivamente por la sustitución de documentos físicos por expedientes electrónicos. Su verdadero potencial se encuentra en la posibilidad de convertir la información generada durante los procedimientos de contratación en un insumo para mejorar la toma de decisiones, facilitar la fiscalización, fortalecer la transparencia y detectar tempranamente posibles irregularidades. La disponibilidad de grandes volúmenes de información permite avanzar desde un modelo de control predominantemente manual hacia formas de supervisión basadas en datos y riesgos.

La inteligencia artificial puede constituir una herramienta relevante dentro de esa transformación. Su empleo permitiría automatizar determinadas actividades, procesar grandes cantidades de información, identificar comportamientos atípicos y orientar los recursos institucionales hacia aquellos procedimientos que presenten mayores factores de riesgo. Sin embargo, su incorporación debe efectuarse bajo parámetros de transparencia, trazabilidad, revisión humana y responsabilidad, evitando trasladar a los sistemas tecnológicos potestades decisorias que corresponden legalmente a los servidores públicos.

El desafío consiste, por tanto, en alcanzar una gestión inteligente de las compras públicas en la que tecnología, capacidad institucional y transparencia funcionen de manera articulada. La inteligencia artificial no constituye por sí misma una garantía frente a la corrupción ni sustituye los controles previstos por el ordenamiento jurídico. Su utilidad dependerá de la calidad de los datos, del diseño de los mecanismos de supervisión, de la preparación de los servidores públicos y de la existencia de instituciones capaces de utilizar sus resultados de manera objetiva y responsable.

En definitiva, la innovación tecnológica puede potenciar la observancia del principio de transparencia en las compras públicas salvadoreñas, pero su contribución será efectiva únicamente en la medida en que permita conocer mejor las decisiones administrativas, fortalecer su supervisión y facilitar la rendición de cuentas. Una gestión pública verdaderamente inteligente no es aquella que utiliza más tecnología, sino aquella que la emplea para adoptar mejores decisiones, utilizar adecuadamente los recursos públicos y hacer más verificable la actuación de la Administración.

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