Confianza, instituciones y efectividad de las políticas públicas en América Latina y el Caribe

La efectividad de las políticas públicas no depende exclusivamente de su adecuado diseño técnico, de la disponibilidad de recursos o de la capacidad institucional para ejecutarlas. Existe un elemento menos visible, pero igualmente determinante: la confianza.

Entendida como la expectativa de que los demás actuarán conforme a las reglas y no aprovecharán oportunistamente una determinada situación, la confianza constituye un presupuesto fundamental de las relaciones sociales, económicas e institucionales. Su relevancia resulta particularmente evidente en América Latina y el Caribe, donde los bajos niveles de confianza interpersonal e institucional inciden en la relación entre ciudadanos, empresas y Estado y, por tanto, en las posibilidades de formular e implementar políticas públicas efectivas.

La cuestión no es menor. La desconfianza repercute en la calidad de la democracia, en el crecimiento económico, en la innovación, en la cohesión social y en la capacidad de las instituciones públicas para alcanzar sus objetivos. De ahí que la confianza no deba ser considerada únicamente como una percepción subjetiva de los ciudadanos, sino también como una variable relevante para la gestión pública.

Confianza y capacidad de acción colectiva

La confianza interpersonal y la confianza en las instituciones mantienen una estrecha relación. Cuando los ciudadanos desconfían unos de otros, disminuye su disposición a organizarse, cooperar y desarrollar acciones colectivas para exigir mejores servicios públicos o una adecuada rendición de cuentas.

Esta circunstancia adquiere especial importancia en una región caracterizada por niveles reducidos de confianza. Los datos analizados indican que, en América Latina y el Caribe, apenas un 11 % de las personas considera que se puede confiar en los demás, mientras que menos del 30 % manifiesta confianza en su gobierno.

El problema trasciende, por tanto, la percepción que una persona pueda tener sobre una determinada Administración. Una sociedad con bajos niveles de confianza enfrenta mayores dificultades para construir acuerdos, exigir responsabilidades y sostener proyectos colectivos.

Esto tiene consecuencias directas para las políticas públicas. Su implementación requiere, en muchas ocasiones, la colaboración de los destinatarios: pagar impuestos, cumplir regulaciones, proporcionar información, modificar determinadas conductas o aceptar sacrificios individuales en beneficio de objetivos colectivos. Si el ciudadano desconfía de las instituciones responsables de administrar esos esfuerzos, su disposición a colaborar disminuye.

La dimensión económica de la desconfianza

La confianza también posee una evidente dimensión económica. La desconfianza puede manifestarse en las relaciones entre el gobierno y las empresas, entre los propios ciudadanos y dentro de las organizaciones empresariales.

Cuando las relaciones económicas se desarrollan bajo una expectativa permanente de comportamiento oportunista, aumentan los costos asociados con la vigilancia, el control y el cumplimiento. Asimismo, pueden reducirse los incentivos para innovar, expandir empresas, invertir en nuevos productos y procesos o desarrollar capital humano.

Se genera así una paradoja particularmente relevante para la regulación económica: la desconfianza puede producir más regulación y, simultáneamente, una regulación menos efectiva.

Cuando el Estado desconfía sistemáticamente de las empresas, puede reaccionar mediante mayores requisitos, controles y cargas administrativas. Cuando las empresas desconfían del Estado, disminuye su disposición a realizar determinadas inversiones o asumir riesgos. Y cuando los ciudadanos desconfían tanto del sector público como del privado, demandan mayores controles sin que necesariamente exista confianza en las instituciones encargadas de aplicarlos. El desafío consiste, entonces, no solo en regular, sino en construir instituciones capaces de generar condiciones para que el cumplimiento de las reglas resulte previsible.

La confianza como condición para la implementación de políticas públicas

La confianza también opera dentro de la propia Administración. La desconfianza entre funcionarios y empleados públicos reduce la cooperación institucional, dificulta el intercambio de información y puede fragmentar la actuación administrativa. Ello resulta especialmente problemático en políticas que requieren coordinación entre distintas instituciones, niveles de gobierno o incluso organismos internacionales.

No basta, por consiguiente, con crear instituciones o distribuir formalmente competencias. La efectividad de una política depende también de que exista capacidad real para colaborar, compartir información y actuar conforme a objetivos comunes. Esto conduce a una cuestión institucional más profunda: la confianza pública no se construye únicamente mediante discursos, sino mediante instituciones que funcionen.

Los órganos legislativos y judiciales, las instituciones fiscalizadoras y las demás entidades encargadas de controlar el ejercicio del poder tienen una función esencial para evitar comportamientos oportunistas y garantizar la rendición de cuentas. Sin embargo, cuando estas instituciones pierden independencia, capacidad técnica o efectividad en el ejercicio de sus competencias, el sistema de controles y contrapesos se debilita.

En esas circunstancias, su existencia formal deja de ser suficiente. Una institución de control que sistemáticamente valida la actuación del sujeto sometido a fiscalización, sin ejercer de manera efectiva sus atribuciones, difícilmente puede contribuir a generar confianza ciudadana.

Transparencia, información y transformación digital

Otro componente fundamental es la información. La ausencia de información, su presentación incompleta o la existencia de información sesgada pueden profundizar la desconfianza. Por ello, la transparencia no debe limitarse a la publicación masiva de documentos o datos. Lo relevante es que los ciudadanos puedan comprender qué decidió la Administración, por qué lo decidió, con qué información, qué resultados produjo su decisión y quién responde por ella.

Desde esta perspectiva, la transformación digital representa una oportunidad importante. La digitalización de procedimientos, la automatización de determinados controles, la trazabilidad de las decisiones y el acceso ciudadano a información pública pueden reducir espacios de discrecionalidad y mejorar las condiciones para la rendición de cuentas. Sin embargo, digitalizar no equivale automáticamente a generar confianza. La tecnología constituye únicamente un instrumento. Su contribución dependerá de que los procedimientos digitalizados sean transparentes, comprensibles, auditables y compatibles con el Estado de Derecho. Una Administración opaca no se vuelve transparente simplemente porque sustituya expedientes físicos por plataformas electrónicas.

Del gobierno corporativo a la gobernanza pública

En este contexto, algunos de los postulados contenidos en los Principios de Gobierno Corporativo del G20 y de la OCDE ofrecen elementos interesantes para reflexionar sobre la gestión pública.

Desde su formulación inicial en 1999, estos principios han promovido estructuras de incentivos, controles y contrapesos dirigidas a favorecer la transparencia, la rendición de cuentas, la adecuada asignación de recursos y la supervisión efectiva.

Naturalmente, gobierno corporativo y gobernanza pública responden a realidades diferentes. Sin embargo, determinados principios desarrollados en el ámbito corporativo pueden ofrecer criterios útiles para analizar también el funcionamiento institucional del Estado: definición clara de responsabilidades, existencia de mecanismos efectivos de supervisión, transparencia en la toma de decisiones, rendición de cuentas y prevención de conflictos de interés.

La idea central que puede trasladarse al ámbito público es sencilla: no es suficiente distribuir poder; también es necesario diseñar mecanismos para controlar su ejercicio.

De la misma manera que una estructura empresarial requiere mecanismos que permitan alinear los incentivos de administradores, accionistas y demás interesados, la gestión pública necesita instituciones capaces de alinear el comportamiento de los servidores públicos con el interés general.

La confianza como resultado institucional

La confianza no puede imponerse normativamente ni obtenerse mediante campañas de comunicación. Es, en buena medida, el resultado acumulado de la experiencia de los ciudadanos con las instituciones.

Una Administración que cumple sus propias reglas, explica sus decisiones, proporciona servicios adecuados, corrige sus errores y responde frente a las desviaciones genera condiciones para incrementar la confianza. Por el contrario, la arbitrariedad, la opacidad, la ausencia de controles efectivos y la falta de consecuencias frente al incumplimiento producen el efecto contrario.

Por ello, las reformas dirigidas a incrementar la confianza en América Latina y el Caribe deben abordar simultáneamente diversos frentes: fortalecimiento institucional, reforma del sector público, funcionamiento efectivo de los controles, reducción de las asimetrías de información y de poder, transparencia, educación y creación de condiciones que faciliten la acción colectiva.

La confianza, en definitiva, no constituye únicamente un valor deseable dentro de una sociedad democrática. Es también una condición práctica para que las políticas públicas puedan funcionar.

Cuando los ciudadanos confían en las reglas y en las instituciones encargadas de aplicarlas, aumenta su disposición a cooperar. Cuando los servidores públicos confían entre sí, mejora la coordinación institucional. Cuando las empresas confían en la estabilidad y previsibilidad de las decisiones estatales, existen mejores condiciones para invertir e innovar.

De ahí que fortalecer la confianza no deba considerarse un objetivo accesorio de la gestión pública. Puede ser, precisamente, uno de los presupuestos para construir instituciones más efectivas, economías más dinámicas y sociedades con mayor capacidad para resolver colectivamente sus problemas.